Scandinavische zorg voor personen met een handicap als inspiratie voor Vlaanderen

De Vlaamse overheid gaf in haar regeerakkoord aan inspiratie te willen opdoen vanuit het Scandinavisch model. Vlaanderen wil immers het sociaal ondernemerschap in de sector voor personen met een handicap stimuleren. Om dit mogelijk te maken moeten mensen met een zorgvraag versterkt worden om hier keuzes in te kunnen maken. Vlaanderen ziet het lokale niveau als een belangrijke actor in de uitvoering van het sociaal beleid.  

Het rapport beschrijft hoe Zweden en Finland dit deel van het beleid organiseren, welke voor- en nadelen er zijn, en welke beleidsaanbevelingen hieruit afgeleid kunnen worden.

In Zweden werden vanaf de jaren zeventig de voorzieningen voor personen met een matige verstandelijke handicap afgebouwd, en vanaf de jaren negentig ook voor mensen met een zwaardere handicap. In 1996 werd zelfs beslist alle residentiële voorzieningen te sluiten. Tegelijk groeide de groep mensen die in 'Group Homes' (groepswoningen) woonde. Ook Finland kende tussen 1980 en 2000 een eerste golf van deïnstitutionalisering. In Zweden is de verantwoordelijkheid voor persoonlijke assistentie verdeeld tussen de gemeenten en de Sociale Verzekeringsbank: de gemeenten staan in voor mensen die nood hebben aan minder dan 20 uur ondersteuning per week, de Verzekeringsbank voor de mensen die nood hebben aan meer dan 20 uur ondersteuning per week. In Finland is persoonlijke assistentie een subjectief recht. Als iemand voldoet aan de criteria, is de gemeente verplicht in persoonlijke assistentie te voorzien. Tussen 2007 en 2019 steeg het aantal gebruikers van 5000 tot 27.000. Deïnstitutionalisering heeft voor veel mensen de kwaliteit van leven vergroot. Heel wat mensen werden gecoacht om zelfstandiger te kunnen leven. In Finland werd het proces soms toch ook als te eenzijdig ervaren: het is niet omdat mensen in een kleinschaligere woning geholpen worden, dat er automatisch sprake is van effectieve deïnstitutionalisering. Daarvoor is ook voldoende diversiteit in aangeboden ondersteuning en een cultuurshift bij zorgvragers en hun familie nodig. 

Voor Zweden omvat de decentrale implementatie maatwerk. Dit houdt een risico op ongelijkberechtiging in. Niet alle gemeenten beschikken over voldoende capaciteit om aan de noden te voldoen. De overgang naar kleinschaligere groepswoningen wordt als positief ervaren, maar is niet overal evident te realiseren. Dat heeft gevolgen voor keuzemogelijkheden voor de gebruikers. In Finland wordt opgemerkt dat in kleinere gemeenten soms de nodige expertise of personeel ontbreekt, wat verschillen in capaciteit tussen gemeenten tot gevolg heeft.

Persoonlijke assistentie leidde in beide landen tot meer zorg op maat en kwaliteit van leven, maar ook tot uitdagingen in de organisatie van de toegangspoort omwille van de stijgende kosten en de financiële druk op de gemeenten. 

Aanbevelingen

Wat betreft decentrale implementatie is de lokale financiële context een essentiële factor. Om dit in Vlaanderen te realiseren, zou een eerste belangrijke randvoorwaarde dus zijn dat Vlaamse gemeenten over voldoende financiële ruimte beschikken om dit uit te voeren. Er moet voldoende personeel beschikbaar zijn en een intensieve kennisoverdracht van het ondersteuningsbeleid naar de lokale besturen zal nodig zijn. Kleinere lokale besturen zullen een fusie moeten aangaan of intergemeentelijke samenwerkingsverbanden aangaan. Zowel in Finland als in Zweden neemt de overheid een rol op als organisator en regisseur van de zorg. Ze kan er zelf instaan voor de uitvoering, de ondersteuning uitbesteden of werken met een voucher-systeem. Dat laat toen om in te spelen op lokale situaties, en biedt zorgvragers keuzevrijheid. Voor kleinere gemeenten maakt het dat wel niet makkelijk om een divers aanbod uit te bouwen. 

Zweden en Finland maakten de expliciete keuze voor deïnstitutionalisering. Ook in Vlaanderen wordt dit al beoogd, door het faciliteren van kleinschalige privé-initiatieven, ouderinitiatieven en groene zorginitiatieven en het stimuleren van sociaal ondernemerschap. Uit Scandinavië kunnen we wel leren dat dit kan leiden tot een gestandaardiseerd aanbod met te veel focus op een kostenefficiënt aanbod, ten nadele van de kwaliteit. Tenderingprocedures kunnen ervoor zorgen dat de grotere spelers steeds meer segmenten van de markt overnemen.

Een ander kenmerk van het Scandinavisch beleid is dat ze inzetten op een kleinschalig en divers zorgaanbod. Maar kleinschaligheid impliceert niet automatisch meer inclusie of meer kwaliteit. Onvoldoende personeel of onvoldoende opgeleid personeel kan in die zin leiden tot herinstitutionalisering. Het is cruciaal om in te zetten op een cultuur waarbinnen de keuzevrijheid en autonomie van de gebruiker zoveel mogelijk gerespecteerd wordt. Kleinschaligheid leidt niet per definitie tot meer kansen en meer keuzevrijheid. Er moet een beleidskader gecreëerd worden waarin kwaliteit ook in een kleinschalig aanbod gegarandeerd kan worden, zonder te overreguleren. 

Tot slot leidt deïnstitutionaliseren ook tot een verschuiving van een all-in-pakket naar een mogelijkheid voor de zorgvrager om de keuze te maken tussen verschillende ondersteuningsvormen. Het bewaken van de toegankelijkheid van deze verschillende ondersteuningsvormen is dan ook cruciaal: een gebrekkige toegang tot de ene, kan immers leiden tot overbevraging van een andere vorm. 

In Zweden werd gefocust op een groot aantal gebruikers van persoonlijke assistentie, die ondersteund werd voor een groot aantal uren per week. In Finland is het aantal gebruikers beperkter, en het aantal uren per week ook. Beide landen noteren positieve ervaringen met het systeem, maar tegelijk zijn er ook een aantal aandachtspunten te noteren. Ten eerste de stijgende kost, waardoor de toegang onder druk komt te staan. Om ongelijke berechtiging tegen te gaan, is het belangrijk zorgvragers goed te informeren over de de ondersteuningsmogelijkheden én genoeg aandacht te geven aan gebruikers die hun wensen niet heel goed kunnen formuleren en hiervoor niet kunnen rekenen op ondersteuning uit hun netwerk. Hoewel de Scandinavische gebruikers tevreden zijn over het systeem, ontbreekt vaak specifieke expertise bij de persoonlijk assistenten. Als het de bedoeling is om een zo breed mogelijk scala aan personen met een handicap op deze manier te ondersteunen, is het belangrijk om te voorzien in passende opleiding voor de assistenten. Het blijkt ook dat 'persoonlijke assistentie' een breed te inpreteren begrip is. Het zou goed zijn hier een heldere visie op te ontwikkelen.  

Conclusie

Wie voldoet aan bepaalde criteria, heeft recht op verschillende vormen van zorg en ondersteuning. Toch zijn er ook knelpunten: hier en daar gaapt er een kloof tussen de nationale regelgeving, de idealen enerzijds en de lokale uitvoering ervan anderzijds. Uit de praktijken in Finland en Zweden kunnen we leren dat het belangrijk is om aandacht te hebben voor meer dan enkel mensen met een handicap van grote voorzieningen naar kleine woonvormen te verhuizen. Wat er binnen vier muren gebeurt op vlak van zorg, is minstens even belangrijk als waar die vier muren zich bevinden. Het ondersteuningsbeleid decentraliseren en regionaliseren biedt kansen om beter in te spelen op de lokale noden, maar vraagt veel aandacht voor randvoorwaarden om ongelijkheid in toegang tot zorg en ondersteuning te vermijden.

Meer info op www.steunpuntwvg.be